Završno poglavlje Kolin trilogije
„U pravu, kao i u životu, najviše govore stvari koje nisu izrečene.“
To mi se, vraćajući se iz Luxembourga, urezalo kao mentalni podsjetnik.
Mislio sam da će treće poglavlje ove priče biti čista pravna egzegeza, uredno, mjerljivo, bez dramatike.
Umjesto toga, dobili smo presudu koja je, umjesto točke, otvorila zarez.
I to ne malih razmjera.
Utvrdili smo da sve što može poći po zlu, poći će.
A u javnoj nabavi, ono što ostane neizrečeno, po pravilu stvara najviše buke.
Veliko vijeće i mala rečenica u presudi s velikim značajem
22. listopada 2024., predmet C-652/22 Kolin:
Veliko vijeće Suda EU potvrđuje: područje javne nabave, u smislu pravila jedinstvenog tržišta, spada pod isključivu normativnu arhitekturu Europske unije.
I dodatno: gospodarski subjekti iz trećih zemalja bez međunarodnog sporazuma s EU nemaju pravo tražiti „nepovoljnije postupanje“ na temelju europskih direktiva o nabavi.
Prevedeno u običan govor: Direktiva 2014/25/EU im se ne otvara ako nemaju međunarodni ključ koji ta vrata otvara.
Što točno Direktiva 2014/25/EU govori?
Riječ je o europskom propisu koji uređuje javnu nabavu u sektorima energetike, prometa, poštanskih usluga i vodnog gospodarstva, i propisuje da svi gospodarski subjekti u EU moraju imati jednak i transparentan tretman kad sudjeluju u postupcima nabave.
Jasno, kratko, precizno.
A onda, tišina.
Nema upute državama članicama kako rukovati granicom između unutarnjeg poretka nabave i sudjelovanja ponuđača iz trećih država.
Nema priručnika za naručitelje gdje završava legitimno uređenje, a počinje neopravdana diskriminacija.
Nema redoslijeda koraka koji bi uskladio nacionalne ZJN-ove s europskim namjerama.
„Expressum facit cessare tacitum“, izrečeno isključuje prešutno.
Ovaj put ne do kraja.
Hrvatska, ZJN i prostor koji nitko nije adresirao
Zakon o javnoj nabavi (ZJN) u Hrvatskoj usklađen je s europskim direktivama.
On ne omogućuje diskriminaciju, ali ostavlja mogućnost postavljanja određenih uvjeta, pod jasno definiranim, unaprijed poznatim okolnostima, jednakima za sve natjecatelje (bili oni iz EU ili izvan nje).
Sud je potvrdio tko je „vlasnik“ pravila, ali nije rekao kako države članice trebaju operacionalizirati tu logiku kad pred njih stane ponuditelj iz treće zemlje bez sporazuma.
Rezultat?
Previše autonomije u rukama naručitelja, premalo standarda na razini EU.
Tu nastaje pukotina kroz koju lako proklizi proizvoljnost, neosnovana isključenja i narušavanje tržišne konkurencije.
Drugim riječima:
Europa je rekla: „Moje je.“
Ali nije rekla: „Radi se ovako.“
Što je Sud rekao – i što nije
Rečeno je:
Ako treća zemlja nema sporazum s EU o recipročnom pristupu, njezin ponuditelj ne može tražiti zaštitu po direktivama o nabavi kao da je „naš“.
U takvom slučaju, pitanja tumačenja direktiva nisu dopuštena kroz pravni lijek tog ponuditelja.
Nadležnost nad pravilima je u rukama Unije.
A nedorečeno?
Upute državama članicama kako zakonito i nediskriminatorno postaviti uvjete kada sudjeluju treće zemlje.
Točni kriteriji gdje završava zaštita tržišta, a počinje isključenje.
Harmonizacijski most između načelne nadležnosti EU i operativne prakse naručitelja.
„Silentium est argumentum.“, Ponekad je tišina argument.
Ovdje je ta tišina, točnije pukotina, problem koji treba popraviti.
Pravna posljedica: jedinstveno tržište koje se prelama na terenu
Na papiru, sve izgleda čisto: EU drži kormilo, direktive vrijede za „naše“, treće zemlje bez sporazuma? Ostaju izvan bubnja.
U stvarnosti, bez jasnih uputa, nacionalni kriteriji iz ZJN-a postaju ključevi koji se, namjerno ili nenamjerno, bruse različito.
Time se riskira neujednačena praksa unutar EU, poticaj diskriminaciji koja se „preruši“ u uvjet i, paradoksalno, povreda temeljnih načela u području koje je Sud označio kao isključivo europsko.
A temeljna načela su jednakost, transparentnost i razmjernost.
Ako je javna nabava europska igra, onda nam trebaju europska pravila igre, do kraja napisana.
Što ovaj ishod znači za Kolin – i za sve poslije njega
Kolinov slučaj na papiru izgleda kao trenutni nazadak jer vrata Direktive nisu otvorena.
Ali iskustvo s ovog puta naučilo nas je još nešto: nagrade nisu uvijek presude.
Nekad je nagrada:
Tema koju ste podigli na stol, rasprava koju ste se usudili pokrenuti i součiti se s drugom stranom.
Pitanje koje se mora precizirati u budućim smjernicama.
I nasljeđe koje ostaje, spoznaja da Zakon o javnoj nabavi ne smije postati instrument isključenja, ako ne postoji jasno, europsko, javno objavljeno pravilo koje to dopušta.
„Per aspera ad astra.“
Ovaj put, zvijezde su u obliku budućih pravila koja će, vjerujemo, morati uslijediti.
Naš zaključak?
„Ako Sud EU tvrdi da je javna nabava isključivo u nadležnosti Unije, tada je nužno jasno definirati upute i korake za države članice, kako implementirati takvu odredbu u skladu s načelima EU.
To znači harmonizaciju zakonodavnih okvira, usklađivanje direktiva i uredbi s nacionalnim zakonima.
Hrvatski Zakon o javnoj nabavi donesen je u skladu s direktivama, i kao takav se mora primjenjivati.
No ako Unija nije precizno definirala ograničenja i uvjete za treće zemlje, onda je, radi poštivanja načela zakonitosti, jedino moguće primijeniti nacionalni zakon koji uređuje to područje.“
Drugim riječima, Zakon o javnoj nabavi nije predvidio diskriminaciju, ali jest mogućnost ograničenja, pod jasno određenim, svima poznatim uvjetima.
Budući da u trenutku pokretanja predmeta Kolin C-652/22, ali ni nakon njega, nije došlo do promjene ZJN-a, presuda Suda EU, iako značajna, ostavila je otvoren prostor za neujednačenu primjenu načela zakonitosti, potpunu autonomiju naručitelja i time rizik neosnovane diskriminacije što u konačnici narušava tržišnu konkurenciju i temeljna načela prava EU.
Epilog trilogije
Od naše lubenice na tipkovnici, košulje pod ruksakom i rasprave pred Velikim vijećem, do presude koja nije dala sve odgovore, ali jest pokrenula nova pitanja.
Jer neki slučajevi ne mijenjaju samo presedane.
Oni mijenjaju pravila igre.
Nagrada je iskustvo.
Rezultat je presuda.
A legacy?
Pitanja koja nismo pustili da utihnu.
